En juin 2021, une décision majeure a été annoncée. Viola Amherd, alors à la tête du département de la Défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), en était à l’origine. La Suisse allait commander trente-six chasseurs-bombardiers F-35A, auprès de Lockheed Martin, via le gouvernement américain. Le montant de cet achat atteignait 6 milliards de francs suisses. Cet achat s’inscrivait dans le cadre du programme Air 2030.
Un choix qui a écarté trois concurrents
Cette décision s’est faite aux dépens du Rafale de Dassault Aviation. Certains titres de la presse romande l’avaient pourtant donné vainqueur. L’EF2000/Typhoon du consortium Eurofighter a aussi été écarté, tout comme le F/A-18E/F Super Hornet de Boeing. Le suédois Saab avait remporté un précédent appel d’offres, avec le Gripen E/F. Une votation en mai 2014 l’avait toutefois annulé. Saab n’avait quant à lui pas jugé utile de participer à cette nouvelle procédure.
Une offre présentée comme nettement moins chère
Pour justifier cette décision, Mme Amherd avait apporté une explication. L’offre soumise par les autorités américaines serait inférieure d’environ 2 milliards de francs suisses, à celle arrivée en deuxième position. Cela vaudrait tant en termes de coûts d’achat que d’exploitation. Elle avait aussi fait valoir un argument technique. Grâce à ses capacités avancées, le F-35A n’aurait pas besoin de voler autant que ses concurrents : 5 000 heures, contre 6 480. Le recours à des simulateurs permettrait aux pilotes suisses de s’entraîner malgré tout. Cet argument pouvait toutefois sembler curieux.
La promesse d'un « prix fixe » rapidement contestée
Mme Amherd avait aussi apporté une assurance précise. L’achat de ces trente-six F-35A se ferait à prix fixe, conformément à un engagement du gouvernement américain. Ce point semblait curieux. La version commandée, la Block 4, restait encore en développement, et nécessitait un moteur plus puissant. Ce moteur devait être financé par les clients de Lockheed Martin.
Cette affirmation fut très vite contestée par les journaux SonntagsBlick et SonntagsZeitung. Ces journaux se sont basés sur les documents du Pentagone. La Defense Security Cooperation Agency (DSCA) a aussi été citée en référence. Ces journaux ont ainsi avancé qu’il ne pouvait s’agir que d’« estimations fondées sur les meilleures données disponibles ».
« Fixés de manière contraignante », selon le DDPS
Le DDPS avait alors répliqué. Il affirmait que « les prix et les conditions contractuelles avaient été fixés de manière contraignante ». En cas de dépassement des coûts, le gouvernement américain exigerait donc des prix fermes au fabricant, au nom de la Suisse, selon le département.
La presse alémanique avait vu juste
La suite a toutefois donné raison aux journaux de la presse alémanique. Un rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF) a apporté une première observation. La notion de prix fixe, mentionnée dans la lettre d’offre et d’acceptation (LOA), n’avait pas été clairement définie.
Pour les États-Unis, cette notion revêt un sens précis. Un client doit payer la même somme que celle consentie par le Pentagone, pour ses propres achats. Si le coût d’un F-35A augmente, la Suisse doit donc en tenir compte. Elle y a d’ailleurs été contrainte. L’an passé, pour rester dans l’enveloppe des 6 milliards de francs suisses, Martin Pfister, le successeur de Mme Amherd, a dû réduire la commande à trente appareils.
Le rapport de la CdG-N remet en cause le prix fixe
Cette affaire a pris une autre dimension. Un rapport de la commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a en effet été publié. Ce dernier a conclu que la Suisse avait certes négocié une clause relative au prix fixe. Mais « cette clause ne correspondait pas au prix fixe forfaitaire communiqué ».
La commission fonde son appréciation sur plusieurs éléments. Les contradictions dans le contrat en font partie. Le rapport du CDF, ainsi qu’une prise de position des autorités américaines lors des négociations, s’y ajoutent aussi. La situation juridique américaine est également invoquée. Elle prévoit qu’il ne peut y avoir ni bénéfice ni perte pour les États-Unis, dans le cadre des affaires relevant du programme Foreign Military Sales (FMS).
Le DDPS n'aurait pas dû défendre ce prix
Pour la CdG-N, le DDPS et le Conseil fédéral ont commis une erreur. Ils n’auraient pas dû partir du principe qu’un prix fixe forfaitaire avait été convenu. Ce prix ne serait en effet pas applicable. Il n’aurait pas non plus fait l’objet d’un accord contractuel, malgré une note laissant entendre le contraire. La commission indique une incompréhension claire à ce sujet. Elle ne parvient pas à comprendre pour quelle raison le département de la Défense a défendu ce prix avec une telle fermeté, devant le Parlement.
Une ambiguïté acceptée en connaissance de cause ?
Le rapport reste par ailleurs lourd de sous-entendus. Selon la commission, un lien existerait entre proximité et interrogation. Plus les personnes impliquées étaient proches du dossier, plus il est permis de se demander dans quelle mesure cette ambiguïté n’a pas été acceptée en toute connaissance de cause. La CdG-N formule cette interrogation, sans toutefois l’affirmer comme un fait établi.
Armasuisse mis sur la touche
La CdG-N pointe aussi le déroulement des négociations contractuelles. L’Office suisse de l’armement (Armasuisse) aurait été, en quelque sorte, mis sur la touche. Le Secrétariat général du DDPS a fait appel à un cabinet d’avocats, pour l’assister. Le service juridique interne de l’office n’a, dans les faits, pas été impliqué dans la négociation du contrat. Cette situation contredirait le mandat légal d’Armasuisse. Ce service reste le service central d’acquisition de la Confédération, spécialisé dans le domaine de l’armement.
Un suivi jugé insuffisant par la commission
La CdG-N reproche aussi un manque de suivi. Le Secrétariat général du DDPS et Mme Amherd n’auraient pas suivi les négociations suffisamment étroitement. Le DDPS n’aurait par ailleurs pas été suffisamment informé des étapes clés. Il n’aurait pourtant pas demandé à l’être.
La manière dont Armasuisse et le DDPS ont conduit ces négociations pose question. Elle n’aurait pas été à la hauteur de l’importance du contrat, sur les plans politique, financier et militaire, selon la commission. Cette dernière estime qu’il a ainsi manqué la forme la plus élémentaire de surveillance. Le principe de double contrôle est visé ici.
Des documents mal archivés
La commission a enfin constaté que certains documents jugés pertinents n’avaient pas été archivés conformément à la réglementation. Cette lacune aurait considérablement compliqué ses investigations.
Un budget encore insuffisant
Le DDPS n’est pas au bout de ses peines pour autant. Même après avoir réduit la commande de F-35A, l’enveloppe de 6 milliards de francs suisses restera insuffisante. Le Conseil fédéral doit encore trouver près de 400 millions de francs supplémentaires, pour financer l’achat des trente appareils.
Ce qu'il faut retenir
- Un rapport de la commission de gestion du Conseil national suisse dénonce plusieurs manquements. Ces derniers concernent la négociation de l’achat des F-35A par la Suisse.
- La commission conclut que le « prix fixe » annoncé par Viola Amherd en 2021 ne correspondait pas à ce qui avait réellement été négocié avec les États-Unis.
- L’Office suisse de l’armement (Armasuisse) aurait été mis à l’écart des négociations, au profit d’un cabinet d’avocats externe.
- Malgré la réduction de la commande à trente appareils, le budget de 6 milliards de francs suisses reste insuffisant. 400 millions supplémentaires sont nécessaires.
- La commission évoque, sans l’affirmer comme un fait établi, la possibilité que cette ambiguïté ait été acceptée en connaissance de cause par certains responsables.
Questions fréquentes
Pourquoi le rapport parlementaire suisse critique-t-il l'achat des F-35A ?
La commission de gestion du Conseil national estime que le « prix fixe » annoncé par le gouvernement suisse en 2021 ne correspondait pas à ce qui avait réellement été négocié avec les autorités américaines. Cela contredirait les assurances données au Parlement.
Qu'est-ce que la notion américaine de « prix fixe » pour les ventes militaires ?
Pour les États-Unis, cette notion signifie qu’un client doit payer la même somme que celle consentie par le Pentagone, pour ses propres achats. Cela implique une possible augmentation des coûts, contrairement à un prix fixe au sens habituel.
Combien coûte finalement l'achat des F-35A par la Suisse ?
La commande a été réduite de trente-six à trente appareils, pour rester dans l’enveloppe initiale de 6 milliards de francs suisses. Le Conseil fédéral doit toutefois encore trouver près de 400 millions de francs supplémentaires.
L'Office suisse de l'armement Armasuisse a-t-il été impliqué dans les négociations ?
Selon le rapport parlementaire, Armasuisse aurait été en partie mis à l’écart. Le Secrétariat général du DDPS a fait appel à un cabinet d’avocats externe, plutôt qu’au service juridique interne de l’office.
